Μία πολύ σημαντική τάση, που κυριαρχεί τα τελευταία χρόνια, τόσο σε ομόσπονδα κράτη όσο και σε κράτη με ενιαία Συνταγματική οργάνωση, είναι η ασύμμετρη αποκέντρωση
Θα πρέπει να γίνει αντιληπτό στην Ελλάδα ότι η ενιαία-συμμετρική αντιμετώπιση των 332 Δήμων έχει αποδειχθεί αναποτελεσματική και κοστοφόρα
Του Ράλλη Γκέκα, Δρ. οικονομικών ΤΑ
Στο μέτρο που η «Επιτροπή Κοντιάδη» δεν μπόρεσε να καταλήξει σε ένα επίσημο και κοινά αποδεκτό κείμενο, η συζήτηση για τη διοικητική μεταρρύθμιση στην Ελλάδα έχει ξεκινήσει από την αρχή. Η διάρθρωση του ελληνικού κράτους, οι σχέσεις των τριών βαθμίδων διοίκησης (Δήμοι, Περιφέρειες, Κεντρική Κυβέρνηση), η κατανομή αρμοδιοτήτων, η κατανομή ανθρώπινων και χρηματοδοτικών πόρων, η πολυεπίπεδη διακυβέρνηση, η μητροπολιτική διακυβέρνηση είναι ορισμένα μόνο από τα φλέγοντα ζητήματα που θα πρέπει να συζητηθούν στη διαβούλευση για τη διοικητική μεταρρύθμιση. Προς αυτή την κατεύθυνση, είναι σημαντικό να ληφθούν υπόψη, προφανώς χωρίς τάσεις μηχανιστικής μεταφοράς, διεθνείς στρατηγικές και εμπειρίες, σχετικά με την αποτελεσματική εφαρμογή διοικητικών μεταρρυθμίσεων.
Μία πολύ σημαντική τάση, που κυριαρχεί τα τελευταία χρόνια, τόσο σε ομόσπονδα κράτη όσο και σε κράτη με ενιαία Συνταγματική οργάνωση, είναι η ασύμμετρη αποκέντρωση. Θα πρέπει εδώ να επισημανθεί μία ποιοτική αλλαγή όσον αφορά στη διεθνή εμπειρία της ασύμμετρης αποκέντρωσης. Ενώ μέχρι τη δεκαετία του ‘80 η ασύμμετρη αποκέντρωση αφορούσε κυρίως Περιφέρειες, τις τελευταίες δεκαετίες έχει επεκταθεί, σε σημαντικό βαθμό και στην Πρωτοβάθμια Τοπική Αυτοδιοίκηση.
Η εμπειρία του ΟΟΣΑ, από τα κράτη μέλη του, καταδεικνύει ότι δεν υπάρχει ενιαίος και βέλτιστος σχεδιασμός για την οργάνωση της αποκέντρωσης και της πολυεπίπεδης διακυβέρνησης. Η επιτυχία της αποκέντρωσης εξαρτάται, σε μεγάλο βαθμό, από τον τρόπο σχεδιασμού και εφαρμογής της, την επαρκή (διοικητική, πολιτική, οικονομική), ικανότητα των ΟΤΑ και την ποιότητα της πολυεπίπεδης διακυβέρνησης.
Όταν οι μεταρρυθμίσεις αποκέντρωσης προγραμματίζονται και εφαρμόζονται με ενιαία, ομοιόμορφη ή συμμετρική προσέγγιση, όλοι οι ΟΤΑ αντιμετωπίζονται με τον ίδιο τρόπο, παρά τις διαφορές τους. Για να είναι αποτελεσματική η συμμετρική προσέγγιση της αποκέντρωσης απαιτεί, πολύ συχνά, ισχυρούς μηχανισμούς εξισορρόπησης, οι οποίοι χαρακτηρίζονται από υψηλό οικονομικό και πολιτικό κόστος.
Πολλοί είναι οι λόγοι που οδήγησαν στην ασύμμετρη αποκέντρωση: ιστορικές, πολιτισμικές και εθνοτικές συνθήκες, διαφορετική διαχειριστική επάρκεια των ΟΤΑ, αξιοποίηση της καλύτερης γνώσης, που κατέχουν οι Δήμοι αλλά και των τοπικών παραγόντων ζήτησης και κόστους, εφαρμογή πολιτικών Μητροπολιτικής Διακυβέρνησης, ακόμα και η ίδια η αντιμετώπιση της κρίσης COVID- 19 και ο διαφοροποιημένος, χωρικά, αντίκτυπος της.
Ασύμμετρη αποκέντρωση θεωρούμε ότι υπάρχει όταν ΟΤΑ της ίδιας διοικητικής βαθμίδας (πρωτοβάθμιας ή δευτεροβάθμιας ΤΑ), κατέχουν διαφορετικές πολιτικές, διοικητικές ή δημοσιονομικές εξουσίες. Η ασύμμετρη αποκέντρωση μπορεί να ταξινομηθεί σε τρεις κατηγορίες: την πολιτική, διοικητική και οικονομική ασύμμετρη αποκέντρωση.
- Πολιτική Ασύμμετρη Αποκέντρωση
Πολιτική ασύμμετρη αποκέντρωση θεωρείται ότι υφίσταται όταν σε ορισμένες Περιφέρειες ή Δήμους παρέχονται πολιτικές εξουσίες που αποκλίνουν από τον εθνικό μέσο όρο. Η πολιτική ασυμμετρία στην αποκέντρωση εφαρμόζεται κυρίως για την άμβλυνση των τοπικών ή περιφερειακών εντάσεων και την αποδυνάμωση αποσχιστικών πρωτοβουλιών. Μερικά χαρακτηριστικά παραδείγματα είναι η Χώρα των Βάσκων στην Ισπανία, οι Αλπικές Περιφέρειες και ορισμένα νησιά στην Ιταλία, η Σκωτία στο Ηνωμένο Βασίλειο, η Κορσική στη Γαλλία, το Aceh στην Ινδονησία, το Χονγκ Κονγκ στην Κίνα, τα νησιά Aland στη Φινλανδία και το Κεμπέκ στον Καναδά.
Η πολιτική ασυμμετρία στην αποκέντρωση εφαρμόζεται κυρίως σε περιφερειακό επίπεδο. Στην Ιταλία, επί του παρόντος, υπάρχουν πέντε (5) Περιφέρειες από τις είκοσι (20), με ειδικό Συνταγματικό Καθεστώς, εγκεκριμένο από το ιταλικό κοινοβούλιο. Το Ιταλικό Σύνταγμα του 1948 ορίζει ότι τα νησιά της Σικελίας και της Σαρδηνίας και οι περιφέρειες των Άλπεων (Valle d’Aosta, Friuli-Venezia Giulia και Trentino Alto Adige), έχουν ειδικό καθεστώς, που αποσκοπεί στην αποφυγή αυτονομιστικών κινημάτων και την προστασία των γλωσσικών μειονοτήτων. Οι Περιφέρειες αυτές έχουν ευρείες νομοθετικές εξουσίες και σημαντική οικονομική αυτονομία. Για παράδειγμα, η Valle d’Aosta διατηρεί το 90% όλων των φόρων, και η Σικελία, μερικές φορές, μέχρι και το 100%.
Η Κορσική στη Γαλλία, που προηγουμένως ήταν ένας από τους Γαλλικούς Νομούς, κέρδισε, το 1991, ένα ειδικό περιφερειακό καθεστώς. Η Κορσική έχει τα δικά της θεσμικά όργανα (Κορσική Συνέλευση και το Εκτελεστικό Συμβούλιο της Κορσικής), και περισσότερες εξουσίες από τις άλλες Γαλλικές Περιφέρειες. Η περιφερειακή μεταρρύθμιση που εφαρμόστηκε το 2015 μείωσε τον αριθμό των γαλλικών Περιφερειών από είκοσι δύο (22) σε δεκατρείς (13), χωρίς να συμπεριλαμβάνεται η Κορσική.
Στις αρχές του 2020, στη Γαλλία τέθηκε προς διαβούλευση το σχέδιο νόμου με θέμα «Αποκέντρωση, Διαφοροποίηση και Αποσυγκέντρωση», θίγοντας τον πυρήνα της έννοιας της ασύμμετρης αποκέντρωσης. Το πολιτικό συμπέρασμα, από αυτή τη διαβούλευση, είναι ότι «η ομοιομορφία δεν είναι προϋπόθεση της ενότητάς». Η διοικητική μεταρρύθμιση με στόχο την αποκέντρωση που εμπεριέχει μεγαλύτερη διαφοροποίηση, θεωρείται προτεραιότητα για τη μελλοντική ανάπτυξη της Γαλλίας. Επιπλέον, η ανάγκη για ασύμμετρη αποκέντρωση έχει ενισχυθεί από τα συμπεράσματα της διαχείρισης της κρίσης COVID-19.
Στον Καναδά, το Καναδικό Σύνταγμα ενώ βασίζεται σε μια ενοποιημένη προσέγγιση, εξακολουθεί να επιτρέπει ασύμμετρες ρυθμίσεις για τις καναδικές επαρχίες. Η επαρχία του Κεμπέκ είναι ένα παράδειγμα πολιτικής ασύμμετρης αποκέντρωσης, που βασίζεται σε ιστορικά, πολιτισμικά και γλωσσικά κίνητρα. Το γαλλόφωνο Κεμπέκ έχει τη μεγαλύτερη έκταση και τον δεύτερο μεγαλύτερο πληθυσμό, από τις δέκα επαρχίες του Καναδά. Αυτό αποτελεί μία Καναδική ιδιαιτερότητα, αφού στις περισσότερες χώρες οι ασύμμετρες ρυθμίσεις εφαρμόζονται κυρίως σε περιοχές με μικρή δημογραφική και οικονομική σημασία. Το Κεμπέκ έχει αποκτήσει, για παράδειγμα, συγκεκριμένες επιπλέον εξουσίες στην υγειονομική περίθαλψη, το συνταξιοδοτικό σύστημα και τον έλεγχο της μετανάστευσης. Όσον αφορά στην αποτελεσματικότητα της ασύμμετρης αποκέντρωσης του Καναδικού μοντέλου, φαίνεται να υπάρχει μία διττή συζήτηση. Αφενός μεν ζητούμενο είναι η ίση μεταχείριση των επαρχιών, αφετέρου δε, να διατηρηθεί ενωμένη η καναδική ομοσπονδία.
Στην Πορτογαλία υπάρχει ασύμμετρη αποκέντρωση με δύο αυτόνομες περιοχές σε υπερπόντιο έδαφος, ενώ δεν υπάρχουν αυτοδιοικούμενες περιφέρειες στην ηπειρωτική χώρα. Οι αυτόνομες περιοχές της Μαδέρας και των Αζορών είναι υπεύθυνες για τη χρηματοδότηση και τη γενική εποπτεία των τοπικών αρχών, εντός της επικράτειάς τους και έχουν επίσης τη νομοθετική εξουσία για τη δημιουργία, τη διάλυση και την τροποποίηση των ορίων της Τοπικής Αυτοδιοίκησης, σύμφωνα με την εθνική νομοθεσία. Οι αρμοδιότητες της Μαδέρας και των Αζορών είναι εκτενείς, καλύπτοντας την υγεία και την κοινωνική ευημερία, την εκπαίδευση, το οδικό δίκτυο και τις μεταφορές, την οικονομική ανάπτυξη, το περιβάλλον, τον πολιτισμό, τον περιφερειακό σχεδιασμό, τη διαχείριση των υδατικών πόρων και τον τουρισμό. Είναι επίσης υπεύθυνες για την οργάνωση, τη χρηματοδότηση και εποπτεία των δήμων στην περιοχή τους.
Στο Ηνωμένο Βασίλειο η κεντρική χάραξη πολιτικής και η περιορισμένη αποκέντρωση ήταν ο κανόνας. Μετά το 1999 η αποκέντρωση ορισμένων πολιτικών στη Σκωτία, την Ουαλία και τη Βόρεια Ιρλανδία, έχει διαμορφώσει μια ενδιαφέρουσα εξαίρεση. Είναι επίσης ενδιαφέρον να σημειωθεί ότι στη Σκωτία και την Ουαλία έχουν δοθεί μεγαλύτερες εξουσίες σε σύγκριση με τη Βόρεια Ιρλανδία. Επιπλέον, η Σκωτία έχει πλήρη νομοθετική εξουσία, σε ένα ευρύ φάσμα τομέων πολιτικής, ενώ στην Ουαλία αυτοί είναι πιο περιορισμένοι. Υπάρχει μια σειρά πολιτικών, ιστορικών και οικονομικών λόγων για τη διαφοροποιημένη αντιμετώπιση των τριών εθνών.
- Ασύμμετρη διοικητική αποκέντρωση
Η διοικητική ασυμμετρία στην αποκέντρωση στοχεύει στην προώθηση των κυβερνητικών πολιτικών, λαμβάνοντας υπόψη τις διαφορετικές ικανότητες/δυνατότητες των ΟΤΑ. Οι ρυθμίσεις μπορούν να περιλαμβάνουν πολιτικές, όπως πρόσθετες δυνατότητες άντλησης εσόδων, ειδικές επιχορηγήσεις, ή δικαιώματα για εκτεταμένη παροχή υπηρεσιών. Οι πολιτικές μπορούν να εφαρμοστούν από πάνω προς τα κάτω ή κατόπιν συμφωνίας Κεντρικής Κυβέρνησης- ΤΑ.
Στην πράξη, διοικητική ασυμμετρία στην αποκέντρωση σημαίνει ότι ορισμένοι ΟΤΑ, που πληρούν προκαθορισμένα πρότυπα, έχουν μεγαλύτερη αυτονομία σε δαπάνες και έσοδα. Στους υπόλοιπους ΟΤΑ παρέχεται ο χρονικός ορίζοντας ώστε να συμμορφωθούν με τα πρότυπα ή να αναπτύξουν τις απαιτούμενες δεξιότητες.
2α) Η ασύμμετρη διοικητική αποκέντρωση σε περιφερειακό επίπεδο
Ο βαθμός διοικητικής ασυμμετρίας σε περιφερειακό επίπεδο εξαρτάται τόσο από τη σημασία των αρμοδιοτήτων που μεταφέρονται στις περιφέρειες, όσο και από τις ανισότητες στη διαχειριστική επάρκεια των Περιφερειών.
Η Σουηδία είναι ένα παράδειγμα μιας εξαιρετικά αποκεντρωμένης χώρας, όπου η ΤΑ έχει τόσο σημαντικές αρμοδιότητες όσο και ισχυρή αυτόνομη θέση. Στη Σουηδία, υπάρχει μία μακρά ιστορία ασύμμετρης αποκέντρωσης. Οι γεωγραφικές, οι δημογραφικές και κοινωνικοοικονομικές διαφορές μεταξύ των κομητειών είναι σημαντικές, και αυτό έχει παρακινήσει την κεντρική κυβέρνηση να επιτρέψει πρωτοβουλίες, από κάτω προς τα πάνω και μεταρρυθμίσεις που στοχεύουν στην προσαρμογή δομών διακυβέρνησης και αρμοδιοτήτων ανάλογα με τη διαχειριστική – διοικητική ικανότητα. Από το 1997/1998, η Σουηδία ξεκίνησε μια μοναδική διαδικασία μεταρρύθμισης. Η εθνική κυβέρνηση δεν επέβαλε ένα μόνο μοντέλο στις κομητείες, αλλά αντίθετα πρότεινε διαφορετικές επιλογές περιφερειοποίησης. Έχει προωθήσει ασύμμετρη περιφερειοποίηση, ως σταδιακή και πειραματική διαδικασία (ως εργαστήριο περιφερειοποίησης). Η βασική ιδέα είναι ότι η αποκεντρωμένη χάραξη πολιτικής οδηγεί σε περισσότερη καινοτομία στη διακυβέρνηση. Η μεταρρύθμιση εφαρμόστηκε σε τρία κύματα έως το 2019, που επεκτάθηκε σε όλη τη χώρα.
Στη Γαλλία, το Δεκέμβριο του 2017, αρκετοί Γάλλοι βουλευτές παρουσίασαν νομοσχέδιο, με στόχο την εφαρμογή χωρικής διαφοροποίησης. Ο σκοπός του νομοσχεδίου είναι να αντικαταστήσει τα κανονιστικά πρότυπα με προσαρμοσμένα μέτρα στην ποικιλομορφία των τοπικών ιδιαιτεροτήτων. Το νομοσχέδιο προτείνει διαφοροποίηση στους κανόνες και τα πρότυπα (π.χ. κτιριακά, δημόσια έργα, περιβάλλον κ.λπ.), σύμφωνα με τις χωρικές ιδιαιτερότητες. Η πρόταση του νομοσχεδίου έχει πλέον εξελιχθεί στο προσχέδιο του 2020 (Νόμος για την αποκέντρωση, τη διαφοροποίηση και την αποσυγκέντρωση), που ονομάζεται «3-D νόμος».
Στη Ρωσία, η ασύμμετρη αποκέντρωση ασκήθηκε μετά την κατάρρευση της Σοβιετικής Ένωσης. Κατά τη διάρκεια της τελευταίας δεκαετίας, οι ασύμμετρες ρυθμίσεις έχουν γίνει λιγότερο συχνές, καθώς οι αρμοδιότητες των περιφερειών έχουν βελτιωθεί και ο ρόλος της κεντρικής κυβέρνησης έχει αυξηθεί.
2β) Ασύμμετρη διοικητική αποκέντρωση σε μητροπολιτικό επίπεδο
Σε πολλές χώρες, οι μεγάλες μητροπολιτικές περιοχές έχουν κατορθώσει να επιτύχουν διαφορετική θεσμική αντιμετώπιση, σε σύγκριση με την υπόλοιπη ΤΑ. Μία σχετικά κοινή μορφή θεσμικής ασυμμετρίας σχετίζεται με το ότι η μεγάλη, τουλάχιστον, πόλη έχει status παρόμοιο με Περιφέρεια. Θα πρέπει να επισημανθεί ότι η μητροπολιτική διακυβέρνηση επικεντρώθηκε, στην αρχή κυρίως, στις πρωτεύουσες. Τις τελευταίες τρεις δεκαετίες έχει επεκταθεί και σε άλλα μητροπολιτικά κέντρα.
Είναι ευρέως αποδεκτό ότι οι μεγάλες αστικές περιοχές είναι «κινητήρες ανάπτυξης». Επομένως, δεν αρκεί να διατηρηθούν τα τρέχοντα επίπεδα των οικονομιών συσσωμάτωσης και ανάπτυξης του ανθρώπινου κεφαλαίου, αλλά αντίθετα, αυτά τα αποτελέσματα πρέπει να επιταχυνθούν. Μια καλή λειτουργία της μητροπολιτικής διακυβέρνησης είναι ένας σημαντικός παράγοντας αναβάθμισης της ελκυστικότητας και της ανταγωνιστικής θέσης της πόλης. Περίπου τα δύο τρίτα των μητροπολιτικών περιοχών του ΟΟΣΑ διαθέτουν μητροπολιτικό όργανο διακυβέρνησης. Οι πρόσθετες αρμοδιότητες, που αποδόθηκαν στις μητροπολιτικές περιοχές, συνδέονται με έργα υποδομής και προγραμματισμού, όπως δημόσιες συγκοινωνίες, περιβάλλον, χωρικός σχεδιασμός και με υπηρεσίες όπου απευθύνονται οι τοπικές επιχειρήσεις.
Η Γαλλική εμπειρία, από την εφαρμογή ασύμμετρων πολιτικών σε μητροπολιτικές περιοχές, είναι πολύ ενδιαφέρουσα. Δύο είναι, κατά τη γνώμη μου, τα πιο σημαντικά συμπεράσματα:
α) Ο νόμος για τη δημιουργία Μητροπολιτικών Περιοχών οδήγησε στη δημιουργία μιας μόνο μητρόπολης (Nice Côte d’Azur), επιβεβαιώνοντας για άλλη μια φορά ότι για μία αποτελεσματική μεταρρύθμιση δεν αρκεί ένας νόμος, όσο καλός και εάν είναι.
β) η γαλλική μητροπολιτική μεταρρύθμιση παρέχει μια καλή εικόνα αντίδρασης (τουλάχιστον στις περιπτώσεις του Grand Paris και της Aix-Marseille), από τοπικούς δημάρχους, και πιθανώς από το περιφερειακό επίπεδο.
Στην Ιταλία, η μεταρρύθμιση του 2014 έληξε δύο δεκαετιών αδιέξοδο, στη μητροπολιτική διακυβέρνηση και δημιούργησε το νομικό και θεσμικό πλαίσιο για την εισαγωγή της διαφοροποιημένης διακυβέρνησης σε δέκα μεγάλες περιοχές- Ρώμη, Τορίνο, Μιλάνο, Βενετία, Γένοβα, Μπολόνια, Φλωρεντία, Μπάρι, Νάπολη και Ρέτζιο Καλαβρία — και τέσσερις επιπλέον πόλεις σε ειδικές περιοχές – Παλέρμο, Μεσσίνα και Κατάνια στη Σικελία, καθώς και το Κάλιαρι στη Σαρδηνία.
2γ) Ασύμμετρη διοικητική αποκέντρωση σε τοπικό επίπεδο
Οι Δήμοι είναι συχνά υπεύθυνοι για μια ευρεία γκάμα αρμοδιοτήτων και συλλέγουν σημαντικά έσοδα. Επομένως, δεν προκαλεί έκπληξη ότι η διοικητική ασύμμετρη αποκέντρωση εφαρμόζεται συχνά σε επίπεδο πρωτοβάθμιας Αυτοδιοίκησης. Αυτές οι ρυθμίσεις συνδέονται συνήθως με αναθέσεις αρμοδιοτήτων από την κεντρική κυβέρνηση στους Δήμους. Δεδομένου ότι οι ικανότητες/δυνατότητες των Δήμων συνήθως ποικίλλουν, το στοιχείο αυτό θα πρέπει να ληφθεί υπόψη.
Στην Τσεχική Δημοκρατία, κατά τη διαδικασία αποκέντρωσης, οι ευθύνες των 76 καταργημένων «περιοχών» μεταφέρθηκαν, σε μεγάλο βαθμό, στους 205 Δήμους με εκτεταμένες αρμοδιότητες. Οι Δήμοι αυτοί υποστηρίζουν μικρότερους γειτονικούς Δήμους σε υπηρεσίες, όπως η προστασία των παιδιών και η έκδοση διαβατηρίων. Αυτές οι λειτουργίες σχετίζονται με πρόσθετη χρηματοδότηση. Οι μικρότεροι δήμοι μπορούν επίσης να τους αναθέσουν πρόσθετες λειτουργίες, που αυτοί δεν θέλουν ή δεν μπορούν να παρέχουν.
Στη Δανία, ξεκίνησε ένα πείραμα πολιτικής, γνωστό ως πρωτοβουλία «Ελεύθερος Δήμος». Σε εννέα δήμους χορηγήθηκαν εξαιρέσεις από κυβερνητικούς κανόνες προκειμένου να δοκιμαστούν νέοι τρόποι εκτέλεσης των αρμοδιοτήτων τους. Η κύρια εστίαση στο πείραμα αφορούσε στην απλοποίηση, στην καινοτομία, στην ποιότητα και την πιο περιεκτική προσέγγιση. Το πείραμα Free Municipality βρισκόταν υπό αξιολόγηση, έως το τέλος του 2020, προκειμένου να αποτελέσει τη βάση για πιθανή μελλοντική νομοθεσία για την από-γραφειοκρατικοποίηση όλης της ΤΑ.
- Η ασύμμετρη δημοσιονομική αποκέντρωση
Οι ασύμμετροι φορολογικοί διακανονισμοί συνθέτουν μία μεγάλη ποικιλία μέτρων, συχνά σε συνδυασμό με το κόστος που δημιουργούν οι μεταφερόμενες αρμοδιότητες.
3α) Η ασύμμετρη δημοσιονομική αποκέντρωση σε περιφερειακό επίπεδο
Τις τελευταίες δεκαετίες, η κεντρική κυβέρνηση στην Ισπανία έχει αναθέσει ασύμμετρες αρμοδιότητες σε ορισμένες Περιφέρειες. Στο λεγόμενο καθεστώς «Foral» ανήκουν η Χώρα των Βάσκων και η Ναβάρα, που απολαμβάνουν ειδικό Συνταγματικό Καθεστώς. Οι περιφέρειες στο καθεστώς Foral έχουν μια αυτόνομη φορολογική αρχή, με εκτεταμένες αρμοδιότητες σε σχέση με τις υπόλοιπες Περιφέρειες της χώρας. Οι περιφέρειες του καθεστώτος Foral έχουν την ευθύνη για τον φόρο «διοίκησης και αυτονομίας», όπως επίσης και για τον καθορισμό, με ορισμένους περιορισμούς, των φορολογικών συντελεστών και βάσεων. Ο καθορισμός των φορολογικών βάσεων στο Φόρο Εισοδήματος, Κληρονομιών και Μεταβιβάσεων αποτελεί αρμοδιότητα των Περιφερειών, στο καθεστώς Foral. Για να αντισταθμίσουν τις υπηρεσίες που παρέχει η κεντρική κυβέρνηση σε αυτές τις Περιφέρειες, η Χώρα των Βάσκων και η Περιφέρεια της Ναβάρα πληρώνουν ένα ποσό στην κεντρική κυβέρνηση.
3β) Η ασύμμετρη δημοσιονομική αποκέντρωση σε μητροπολιτικό επίπεδο
Στο Ηνωμένο Βασίλειο, η χρηματοδότηση των Τοπικών Δημοσίων Επενδύσεων αποτελεί παράδειγμα ασύμμετρης δημοσιονομικής αποκέντρωσης. Έχουν αναπτυχθεί νέοι τρόποι πρόσβασης στη χρηματοδότηση για τοπικές επενδύσεις σε υποδομές. Για παράδειγμα, η κυβέρνηση του Ηνωμένου Βασιλείου, το 2013-2014, εισήγαγε χρηματοδότηση με τη δυνατότητα αύξησης των φόρων.
Στη Νότια Αφρική, οι 278 δήμοι έχουν διαφορετικές φορολογικές και διοικητικές δυνατότητες. Η κυβέρνηση της Νοτίου Αφρικής έχει υιοθετήσει μια προσέγγιση ασύμμετρης αποκέντρωσης, ιδίως όσον αφορά στη χρηματοδότηση της ΤΑ. Για να επιτευχθεί αυτό, οι Δήμοι ταξινομούνται με βάση ένα πολυπαραγοντικό σύστημα. Το Σύνταγμα του 1996 προβλέπει τρεις κατηγορίες Δήμων: Α (μητροπολιτικοί δήμοι), Β (τοπικοί δήμοι) και Γ (δημοτικές περιοχές).
3γ) Η ασύμμετρη δημοσιονομική αποκέντρωση σε τοπικό επίπεδο
Στην Κολομβία, οι 1.101 δήμοι της χώρας είναι υπεύθυνοι για την παροχή ηλεκτρικής ενέργειας, τις αστικές μεταφορές, το κτηματολόγιο, τον τοπικό χωρικό σχεδιασμό και τη δημοτική αστυνομία. Οι δήμοι ομαδοποιούνται σε «πιστοποιημένες» ή «μη πιστοποιημένες» μονάδες. Επιτρέπεται να παρέχουν σημαντικές υπηρεσίες, όπως υγεία, εκπαίδευση, νερό και αποχέτευση, μόνο πιστοποιημένοι Δήμοι. Εάν ο Δήμος θεωρείται «αδύναμος» δεν είναι επιλέξιμος για παροχή υπηρεσιών και η υπηρεσία παρέχεται από το ανώτερο κυβερνητικό επίπεδο (υπουργείο).
Στη Νορβηγία, οι μικροί αγροτικοί ΟΤΑ με σημαντικά φορολογικά έσοδα από υδροηλεκτρικές μονάδες, παρέχουν ένα άλλο παράδειγμα ασύμμετρης δημοσιονομικής αποκέντρωσης. Οι Δήμοι στους οποίους βρίσκονται οι σταθμοί παραγωγής ενέργειας λαμβάνουν φόρους και άλλα έσοδα από τις εταιρείες ηλεκτρικής ενέργειας. Αυτά τα έσοδα θεωρούνται αντισταθμιστικά για τις ζημιές στο τοπικό περιβάλλον. Το μέσο συνολικό κατά κεφαλή εισόδημα μεταξύ των ΟΤΑ με τα έσοδα από την υδροηλεκτρική ενέργεια ήταν 6.520 USD το 2007. Συγκριτικά, τα έσοδα για όλους τους άλλους ΟΤΑ, ήταν 5.430 USD.
Στη Σουηδία, το σύστημα επιχορηγήσεων είναι ένα παράδειγμα τύπου «Ρομπέν των Δασών». Ένας λεπτομερής αλγόριθμος χρησιμοποιείται για τον ορισμό των επιχορηγήσεων προς τους ΟΤΑ. Ενώ το σύστημα μεταφοράς βασίζεται κυρίως σε γενικές επιχορηγήσεις, σε ορισμένες περιπτώσεις χρησιμοποιούνται και οι ειδικές επιχορηγήσεις. Οι λεγόμενες «διαρθρωτικές επιχορηγήσεις» σχετίζονται με την περιφερειακή πολιτική και στόχος τους είναι η ενίσχυση των Δήμων με μικρό πληθυσμό, με δημογραφική μείωση ή / και με προβληματική αγορά εργασίας. Οι διαρθρωτικές επιχορηγήσεις ωφελούν κυρίως τους πιο απομακρυσμένους Δήμους, όπως στην κομητεία Norrland.
Το Ελληνικό παράδοξο
Παρατηρήθηκε ότι ένας από τους λόγους θεσμοθέτησης ασύμμετρης αποκέντρωσης είναι οι διαφορετικές διαχειριστικές ικανότητες των Δήμων. Μάλιστα, σε πολλές περιπτώσεις η ασύμμετρη αποκέντρωση εφαρμόζεται σε Δήμους με μικρό πληθυσμό ή περιορισμένη δυνατότητα άντλησης εσόδων από την τοπική οικονομία, ώστε να υποστηριχθούν αποτελεσματικά.
Τι γίνεται στην Ελλάδα;
Η πυραμίδα κατανομής αρμοδιοτήτων είναι τοποθετημένη ανάποδα. Οι μικροί επαρχιακοί Δήμοι έχουν, ανεξάρτητα από τη δυνατότητα υλοποίησης τους, περισσότερες αρμοδιότητες από ότι οι μεγάλοι Δήμοι, των δύο μεγάλων πολεοδομικών συγκροτημάτων. Όπως είναι γνωστό ο Δήμος Αθηναίων δεν έχει την αρμοδιότητα ύδρευσης και αποχέτευσης, αγροτικής οδοποιίας, αλλά ακόμα και τη διαχείριση-συντήρηση κεντρικών οδών ή χώρων πρασίνου που ανήκει στην Περιφέρεια ή το κεντρικό κράτος.
Στο Ν. 3852/2010 (πρόγραμμα Καλλικράτης) πραγματοποιήθηκε για πρώτη φορά η θεσμοθέτηση μητροπολιτικών περιοχών, χωρίς όμως ουσιαστικό περιεχόμενο.
Στο Ν. 4555/2018 (Πρόγραμμα Κλεισθένης) πραγματοποιήθηκε μία «άτολμη» προσπάθεια θεσμοθέτησης της ασύμμετρης αποκέντρωσης.
Και οι δύο νομοθετικές παρεμβάσεις δεν παρήγαγαν κανένα πρακτικό αποτέλεσμα.
Πολιτικές παραδοχές και διλήμματα.
Για να προχωρήσει η ασύμμετρη αποκέντρωση στη χώρα μας θα πρέπει να γίνει αποδεκτό ότι:
Στην πράξη έχουμε ΤΑ πολλών ταχυτήτων. Ο Δήμος Αθηναίων με το Δήμο Γαύδου δεν έχουν τις ίδιες δυνατότητες, αλλά ούτε τις ίδιες ανάγκες. Το πρόβλημα δεν υπάρχει μόνο στις «ακραίες» περιπτώσεις Δήμων. Στις πρόσφατες προσπάθειες της ΚΕΔΕ για ψηφιακή αναβάθμιση των Δήμων εντοπίστηκαν οι μεγάλες διαχειριστικές ανισότητες και το γεγονός ότι μπορούν να δημιουργήσουν προβλήματα ακόμα και στην αποτελεσματική υλοποίηση του προγράμματος.
ΟΙ μικροί επαρχιακοί Δήμοι χρειάζονται χρηματοδοτικούς και ανθρώπινους πόρους, όπως επίσης και αποτελεσματικούς υποστηρικτικούς μηχανισμούς. Χρειάζονται επίσης μεγαλύτερο χρόνο προσαρμογής. Η διοικητική υποστήριξη, κυρίως από τις πρωτεύουσες των νομών, που θεσμοθέτησε ο «Καλλικράτης», δεν λειτούργησε. Επίσης, οι φόβοι των Δημάρχων τους, που εδράζονται στο γεγονός ότι λιγότερες αρμοδιότητες θα περιορίσουν τους ήδη περιορισμένους τους πόρους, είναι βάσιμοι.
Τέλος, θα πρέπει να γίνει αντιληπτό ότι η ενιαία-συμμετρική αντιμετώπιση των 332 Δήμων έχει αποδειχθεί αναποτελεσματική και κοστοφόρα. Οι αναδιανεμητικοί μηχανισμοί εμπεριέχουν υψηλό πολιτικό κόστος. Υπενθυμίζεται ότι από την επομένη της θέσπισης του τρόπου κατανομής των Κεντρικών Αυτοτελών Πόρων (ΚΑΠ 2013), ξεκίνησαν οι προτάσεις τροποποίησης τους. Κάθε κυβέρνηση και σε κάθε συνέδριο της ΚΕΔΕ, η αλλαγή της κατανομής των ΚΑΠ ήταν ψηλά στην ατζέντα. Οκτώ χρόνια μετά ισχύει ο ίδιος τρόπος κατανομής λόγω, κατά τη γνώμη μου, του υψηλού πολιτικού κόστους. Δεν είναι εύκολο, ιδιαίτερα αυτήν την εποχή, οι μισοί Δήμοι της χώρας να υποβληθούν σε δημοσιονομικό σοκ, περιορίζοντας τους ΚΑΠ τους. Από την άλλη τα αιτήματα Δήμων, που έχουν ως αφετηρία την άνιση αντιμετώπιση τους στην κατανομή των ΚΑΠ, στις περισσότερες περιπτώσεις, είναι δίκαια.
Τελικά, το πολιτικό δίλημμα αναφέρεται στη διαχείριση της σχέσης μεταξύ της αποτελεσματικότητας και της ισότητας.
Για περισσότερα:
- 2020 OECD Asymmetric Decentralisation: Trends, Challenges αnd Policy Implications
- 2019 Ρ. Γκέκας. Οι σύγχρονες τάσεις της αποκέντρωσης https://kede.gr/oi-sygchrones-taseis-tis-apokentrosis-2/