Η μέτρηση της απόδοσης δημοτικών υπηρεσιών, σε οκτώ βήματα – Καλές Ευρωπαϊκές πρακτικές

Του Ράλλη Γκέκα, Δρ. Οικονομικών ΤΑ

Σε προηγούμενο άρθρο  εντοπίσαμε ότι η προσπάθεια για τη μέτρηση της απόδοσης των δημοτικών υπηρεσιών δεν μπορεί να πραγματοποιηθεί ταυτόχρονα σε όλες τις υπηρεσίες και σε όλους τους δήμους. Είναι σχεδόν ουτοπικό να πιστεύει κανείς ότι, με βάση κάποιους μέσους όρους, θα μπορέσει «από τα πάνω» να καθορίσει το σχεδιασμό και την υλοποίηση ενός τέτοιου «φαραωνικού» έργου. Αντίθετα, είδαμε ότι, αν σε κάθε Δήμο επιλεχθούν μία ή περισσότερες υπηρεσίες, μπορούν να εφαρμοστούν αυτές οι διαχειριστικές τακτικές, οι οποίες αναμένεται να έχουν και σημαντικά αποτελέσματα.

Στο προηγούμενο άρθρο παρουσιάστηκαν επίσης ορισμένες γενικές αρχές σχετικά με τη μέτρηση της απόδοσης των υπηρεσιών, τον τρόπο επιλογής των δεικτών απόδοσης, τα κριτήρια της δημιουργίας τους, το σημείο εκκίνησης και ορισμένα χρήσιμα εργαλεία.

Στο παρόν άρθρο θα γίνουμε περισσότερο συγκεκριμένοι. Θα περιγράψουμε οκτώ βήματα που μπορεί να ακολουθήσει ένας Δήμος για να σχεδιάσει σωστά τη μέτρηση της απόδοσης μιας υπηρεσίας του. Παράλληλα, θα παρουσιάσουμε, εν συντομία, κάποιες καλές πρακτικές, έτσι όπως προκύπτουν από τη διεθνή εμπειρία, ώστε αφενός μεν να εμπλουτίσουμε τη γνώση, όσων ενδιαφέρονται, γύρω από αυτά τα ζητήματα αφετέρου δε να καταδείξουμε το πόσο χρήσιμο και σχετικά εύκολο είναι να εφαρμοστεί μία τέτοια διαδικασία.

Οκτώ βήματα για τον επιτυχημένο σχεδιασμό μέτρησης της απόδοσης δημοτικών υπηρεσιών.

Για να σχεδιάσουμε ένα αποτελεσματικό σύστημα μέτρησης απόδοσης μιας δημοτικής υπηρεσίας θα πρέπει, καταρχήν, να ορίσουμε το πλαίσιο που θα κινηθεί η διαδικασία αυτή, ακολουθώντας / ορίζοντας οκτώ βήματα, έτσι όπως παρουσιάζονται παρακάτω:

Βήμα 1^ο. Ο στόχος:

Ο στόχος πρέπει να είναι πάρα πολύ καθαρός, εξειδικευμένος και εύληπτος. Όσο περισσότερο μπερδεμένος και ακατανόητος είναι, τόσο γίνονται δυσκολότερα τα βήματα που ακολουθούν.

Βήμα 2^ο. Διαδικασία υλοποίησης / ορόσημα:

Η διαδικασία υλοποίησης θα πρέπει να είναι αναλυτική. Κάθε βήμα θα πρέπει να περιγράφεται όσο το δυνατόν καλύτερα. Είναι πολύ σημαντικό, κατά τη διάρκεια της υλοποίησης, να υπάρξουν κάποιες χρονικές στιγμές – ορόσημα. Τα ορόσημα αυτά θα συνδυάζονται και με τις θεσμικές / κανονιστικές υποχρεώσεις, έτσι όπως αναφέρθηκαν στο προηγούμενο άρθρο, αλλά κυρίως με τους σταθμούς του χρονοδιαγράμματος, όπως αναφέρονται στα επόμενα βήματα. Η σημαντικότερη όμως ιδιότητα των οροσήμων είναι ότι μας επιτρέπουν να έχουμε ενδιάμεσες αξιολογήσεις και συνεπώς να μπορούμε να παρεμβαίνουμε, ώστε να διορθώνουμε τυχόν παραβλέψεις, κατά την πορεία υλοποίησης του έργου.

Βήμα 3^ο. Χρονοδιάγραμμα:

Δεν είναι δυνατόν να υπάρξει μία σοβαρή παρακολούθηση υλοποίησης ενός έργου χωρίς αυτό να εντάσσεται σε ένα συγκεκριμένο χρονοδιάγραμμα. Υπενθυμίζω αυτά που αναφέρθηκαν αναλυτικά στο προηγούμενο άρθρο. Στον καθορισμό του χρονοδιαγράμματος παίζει πάρα πολύ σημαντικό ρόλο ο χρόνος μηδέν. Από πού, δηλαδή, θα ξεκινήσει η δραστηριότητα υλοποίησης του έργου. Ποιό θα είναι το συγκριτικό στοιχείο και φυσικά πότε θα μπει η τελική χρονική γραμμή λήξης του προγράμματος. Στο χρονοδιάγραμμα θα πρέπει να υπάρξουν ορισμένες καμπές, οι οποίες συνδυάζονται, αφενός μεν με κανονιστικές υποχρεώσεις, πχ οι τριμηνιαίες αναφορές, αφετέρου δε με τα ορόσημα, που έχουν τεθεί κατά τη διάρκεια του καθορισμού των διαδικασιών υλοποίησης του έργου.

Βήμα 4^ο. Δείκτες απόδοσης:

Οι δείκτες απόδοσης θα πρέπει να είναι ρεαλιστικοί, κατανοητοί και να εξειδικεύουν τους στόχους. Θα πρέπει επίσης να είναι μετρήσιμοι. Δεν χρειάζεται να είναι μόνο ποσοτικοί. Υπάρχουν εύκολες τεχνικές με τις οποίες και οι ποιοτικοί δείκτες μπορούν να μετρηθούν

Βήμα 5^ο. Πλαίσιο εποπτείας, παρακολούθησης και ελέγχου:

Η διαδικασία υλοποίησης του έργου θα πρέπει να παρακολουθείται από πολύ κοντά. Μάλιστα, στις συγκεκριμένες χρονικές στιγμές που έχουν καθοριστεί τα ορόσημα, θα πρέπει να υπάρχει αξιολόγηση της πορείας υλοποίησης και ει δυνατόν, κάποιες προτάσεις παρεμβάσεων για την αποτελεσματικότερη συνέχεια της.

Βήμα 6^ο. Προϋπολογισμός:

Το οικονομικό πλαίσιο, μέσα στο οποίο θα κινηθεί η προσπάθεια υλοποίησης του έργου δεν πρέπει να παραβιάζεται. Από αυτή την άποψη, στους δείκτες παρακολούθησης του έργου θα πρέπει να ενταχθούν και οι οικονομικοί δείκτες υλοποίησης τους. Για το λόγο αυτό, η πρόβλεψη του συνολικού προϋπολογισμού υλοποίησης του έργου είναι μία πολύ σοβαρή υπόθεση, που δεν μπορεί και δεν πρέπει να αφήνει περιθώρια για αναμόρφωση του προϋπολογισμού, είτε προς τα πάνω είτε προς τα κάτω.

Βήμα 7^ο. Παραδοτέα:

Τα παραδοτέα χρειάζονται, όχι μόνο για να ελέγξουμε και να συγκρίνουμε το αναμενόμενο με αυτό που τελικά πετύχαμε, αλλά και για να μπορέσουμε να επικοινωνήσουμε ευκολότερα την προσπάθεια και την επιτυχία μας στο συγκεκριμένο έργο.

Βήμα 8^ο. Υπεύθυνος έργου:

Τέλος, οι ευθύνες για την υλοποίηση και παρακολούθηση του έργου πρέπει να συγκεκριμενοποιούνται σε μία υπηρεσία, σε μία Ομάδα Διοίκησης Έργου, σε ένα άτομο. Οι ευθύνες, αλλά και τα οφέλη, δεν πρέπει να διαχέονται στο σύνολο του οργανογράμματος του δήμου. Κατ΄αυτό τον τρόπο, παρέχεται η δυνατότητα να αποδοθούν εύσημα ή να εντοπιστούν πού και από ποιον πραγματοποιήθηκαν ενέργειες που χρειάζονται διόρθωση.

Παρακάτω παρουσιάζονται τέσσερις καλές πρακτικές, σε δημοτικές υπηρεσίες, είτε πιο απλές είτε σύνθετες, οι οποίες σχεδιάστηκαν με βάση τα οκτώ βήματα που μόλις αναφέραμε και έχουν εφαρμοστεί, με τη βοήθεια του Συμβουλίου της Ευρώπης,[2] σε ευρωπαϊκούς Δήμους, που ανήκουν σε τοπικές αυτοδιοικήσεις διαφορετικών ταχυτήτων.

Μ. Βρετανία:Βελτίωση καθαριότητας δρόμων και δημόσιων χώρων

Σε βρετανικούς δήμους τέθηκε ο στόχος να βελτιώσουν την καθαριότητα των δρόμων και γενικότερα των δημόσιων χώρων. Για να υλοποιήσουν αυτό το στόχο, όρισαν, καταρχήν, πρότυπα καθαριότητας για τους δρόμους και τους δημόσιους ανοιχτούς χώρους. Κατόπιν τα πρότυπα αυτά εξειδικεύτηκαν και μεταφράστηκαν σε συγκεκριμένους μετρήσιμους δείκτες. Οι δείκτες αυτοί δεν ήταν μόνο ποσοτικοί (ποσοστό καθαρών δρόμων), αλλά και ποιοτικοί (βαθμός ικανοποίησης των πολιτών).

Με βάση τους παραπάνω στόχους και δείκτες, έθεσαν σε εφαρμογή ένα επιχειρησιακό πρόγραμμα, με αφετηρία μία συγκεκριμένη χρονική στιγμή. Ως σημείο «μηδέν» ορίστηκε η υπάρχουσα κατάσταση. Με βάση την υπάρχουσα κατάσταση έθεσαν ως στόχο, εντός ενός έτους να αυξήσουν πχ την πραγματική καθαριότητα στους δρόμους ή την ικανοποίηση του κοινού κατά δέκα ποσοστιαίες μονάδες.

Η διαδικασία αυτή παρακολουθείτο ανά τρίμηνο, σε δείγμα δρόμων και ανοικτών χώρων. Σε ετήσια βάση, πραγματοποιήθηκε αξιολόγηση στο σύνολο των δρόμων και των ανοικτών χώρων, όπως επίσης και σε ένα δείγμα πεντακοσίων πολιτών.

Ο προϋπολογισμός του έργου εξειδικεύτηκε σε κόστος ανά δρόμο και ικανοποίηση των πολιτών.

Τέλος, ως παραδοτέα – ευρύτερα αποτελέσματα θεωρήθηκαν η βελτίωση των προτύπων για την καθαριότητα των δημόσιων χώρων και των δρόμων, όπως επίσης και η οικονομική αναζωογόνηση του δήμου.

Σερβία: Βελτίωση οδικών υποδομών

Στη Σερβία δήμοι, με τη βοήθεια του Συμβουλίου της Ευρώπης, έθεσαν ως στόχο να βελτιώσουν τις οδικές τους υποδομές.

Οι στόχοι που τέθηκαν συνδέθηκαν με συγκεκριμένα χρονικά διαστήματα – ορόσημα. Τον πρώτο χρόνο αποφασίστηκε να επισκευαστούν 30 χιλιόμετρα και το δεύτερο χρόνο 100 χιλιόμετρα οδικού δικτύου. Ορίστηκαν επιμέρους δείκτες, όπως ο περιορισμός της κυκλοφοριακής συμφόρησης, η βελτίωση της κυκλοφορίας στους κύριους οδικούς άξονες, με περιορισμό της στάθμευσης, η ανάπτυξη προτύπων για τις αποδεκτές συνθήκες, ιδιαίτερα σε εθνικές οδούς, όπως παραδείγματος χάρη η κάλυψη των λακκουβών στο οδόστρωμα.

Ως μέτρο σύγκρισης δημιουργήθηκαν πρότυπα, όσον αφορά στην κατάσταση των οδικών υποδομών, ενώ εξειδικεύτηκε αυτή η πολιτική με δείκτες όπως κατά την περίοδο αιχμής, μείωση του χρόνου διέλευσης, από το σημείο Α στο σημείο Β, κατά ένα συγκεκριμένο χρονικό διάστημα, πχ 10 λεπτά.

Η παρακολούθηση και ο έλεγχος πραγματοποιήθηκαν, καταρχήν, σε τριμηνιαία βάση, όσον αφορά στην κατάσταση του οδικού δικτύου, σε σχέση με τα πρότυπα που είχαν καθιερωθεί. Σε τριμηνιαία βάση υπολογίστηκε ο χρόνος ταξιδιού και κατά πόσο επηρεάστηκε από τις δημοτικές παρεμβάσεις. Στην ετήσια έκθεση συμπεριλαμβάνονται οι προτάσεις για βελτίωση της διαδικασίας υλοποίησης του έργου.

Ο προϋπολογισμός ορίστηκε σε ένα συγκεκριμένο ποσό, ενώ ως παραδοτέα – ευρύτερα αποτελέσματα οριστήκαν: η βελτίωση των συγκοινωνιακών υποδομών, η ενθάρρυνση της οικονομικής ανάπτυξης, η διευκόλυνση των επιχειρηματικών δραστηριοτήτων, όπως επίσης και η βελτίωση της ικανοποίησης από το οδικό δίκτυο.

Αλβανία: Αύξηση του αστικού πράσινου

Στην Αλβανία, το Συμβούλιο της Ευρώπης εφάρμοσε μία σχετική πολιτική με στόχο να αυξήσει κατά 50% τους χώρους πρασίνου στην πόλη.

Ως δείκτης εκκίνησης ελήφθη η κατάσταση σε μία συγκεκριμένη στιγμή. Από το σημείο αυτό και μετά ετέθη ο στόχος ότι ο δείκτης θα πρέπει να αυξάνεται κατά 200 τετραγωνικά μέτρα ετησίως, ώστε οι πράσινοι ανοιχτοί χώροι στην πόλη να πολλαπλασιαστούν.

Το πρόγραμμα διήρκεσε μία πενταετία και ετέθησαν τόσο συνολικοί στόχοι –  δείκτες για το σύνολο του προγράμματος, όσο και ετήσιοι. Η παρακολούθηση και ο έλεγχος της υλοποίησης του προγράμματος πραγματοποιούνταν δύο φορές το χρόνο και η αναφορά απευθυνόταν κατευθείαν στο Δήμαρχο.

Με την ολοκλήρωση του προγράμματος, οι χώροι πρασίνου στην πόλη αυξήθηκαν κατά 50%, ενώ παράλληλα υπήρξε μία μετρήσιμη βελτίωση της ικανοποίησης των δημοτών.

Γαλλία: Ανακύκλωση και συμμετοχή των πολιτών

Στην Γαλλία, σύμφωνα με τη συνήθεια τους, έθεσαν πιο περίπλοκους στόχους. Στόχευσαν να αυξήσουν την ανακύκλωση αποβλήτων, εντάσσοντας ενεργά περισσότερους πολίτες στην πολιτική αυτή.

Η ανακύκλωση και κυρίως η συμμετοχή και η δέσμευση των πολιτών στις διαδικασίες της ανακύκλωσης αποτελεί ένα πολύ ευρύ αντικείμενο. Ως εκ τούτου, μπορεί να εξειδικευθεί σε πάρα πολλούς και πολύπλοκους στόχους. Έχει μεγάλο ενδιαφέρον ο τρόπος με τον οποίο επιχειρήθηκε να υλοποιηθεί αυτή η πολιτική από γαλλικούς δήμους.

Καταρχήν, ο κεντρικός στόχος, για την ευρύτερη συμμετοχή και τη δέσμευση των πολιτών στις διαδικασίες ανακύκλωσης των απορριμμάτων, εξειδικεύτηκε σε επιμέρους στόχους όπως:

• Παροχή υποδομών συλλογής και αποκομιδής για χρήση, που στηρίζεται σε εθελοντική βάση.
• Συλλογή υαλικών και δημιουργία εθελοντικών τραπεζών χρησιμοποιημένων μπουκαλιών.
• Δημιουργία κέντρων συλλογής ανακυκλώσιμων υλικών.
• Επεξεργασία αποβλήτων.
• Διανομή πόρτα- πόρτα ειδικών σάκων συλλογής.
• Κέντρο πληροφόρησης σε δύο κεντρικά σημεία.
• Δωρεάν τηλεφωνικό κέντρο υποστήριξης- ενημέρωσης.
• Συλλογή ογκωδών και άλλων αντικειμένων.
• Καθαρισμός περιττωμάτων από σκύλους.
• Αντιμετώπιση βανδαλισμών στις πολεοδομικές υποδομές.
• Βελτίωση της ευαισθητοποίησης του κοινού.
• Τέλος είναι πολύ σημαντικό η πολιτική αυτή να μην συνοδευτεί με αύξηση των ανταποδοτικών τελών.

Το σημαντικότερο ίσως στοιχείο, που βοήθησε τους γαλλικούς δήμους να εξειδικεύσουν αυτή την πολιτική, ήταν ότι τα υλικά για ανακύκλωση δεν καθορίζονται μόνο με βάση την ποιότητά τους, αλλά και με βάση το βάρος και τον όγκο τους. Αυτό τους έδωσε τη δυνατότητα, όχι μόνο να θέσουν μετρήσιμους στόχους για όλη την περίοδο ή σε ετήσια βάση, αλλά ακόμα να εξειδικεύσουν τους στόχους και τα αποτελέσματα ανά κάτοικο.

Το βασικό, κατά τη γνώμη μου, συμπέρασμα που προκύπτει από τα παραπάνω είναι ότι η μέτρηση της απόδοσης μιας δημοτικής υπηρεσίας, δεν είναι κάτι ούτε τόσο πολύπλοκο ούτε χρειάζεται τρομακτικές αυτοδιοικητικές ικανότητες. Παρατηρήσαμε ότι οι διαδικασίες είναι απλές. Στηρίζονται στη λογική, άρα δεν χρειάζονται εξωτερικούς συμβούλους με βαρύγδουπους τίτλους και αντιστρόφως ανάλογες εμπειρίες, γνώσεις και ικανότητες. Ταυτόχρονα, είδαμε ότι οι πολιτικές αυτές έχουν εφαρμοστεί σε κάποιες δημοτικές υπηρεσίες και από δήμους που ανήκουν σε τοπικές αυτοδιοικήσεις, που βρίσκονται πολύ πιο πίσω από την Ελληνική τοπική αυτοδιοίκηση.

Κλείνοντας, θα ήθελα να υπενθυμίσω ότι η μέτρηση της απόδοσης μίας υπηρεσίας είναι ένα χρήσιμο εργαλείο για τους αιρετούς και τα διευθυντικά στελέχη των δήμων, γιατί τους παρέχει χρήσιμες πληροφορίες όσον αφορά στην αποδοτικότητα και αποτελεσματικότητα των υπηρεσιών τους, στην αξιοποίηση του δημόσιου χρήματος, στον εντοπισμό κενών και παραλείψεων, όπως επίσης και τη δυνατότητα δημιουργίας κινήτρων επιβράβευσης και καλών πρακτικών.

Παράλληλα, η μέτρηση της απόδοσης απαντά στο βασικό αίτημα των πολιτών για καλύτερες δημοτικές υπηρεσίες. Η διαφάνεια στη διαχείριση των υπηρεσιών παρέχει τη δυνατότητα στους ενεργούς πολίτες να κατανοήσουν τα προβλήματα και με προτάσεις να συμμετάσχουν ενεργά στην επίλυση τους. Παράλληλα, παρέχεται η δυνατότητα στις τοπικές ηγεσίες να επικοινωνήσουν αποτελεσματικότερα τις επιτυχίες τους. Με αυτό τον τρόπο ενισχύεται η έννοια της «τοπικής ευθύνης» και προωθούνται οι δημοκρατικές διαδικασίες.

Επειδή η προσπάθεια αυτή είναι πάρα πολύ σοβαρή δεν μπορούμε να την αφήσουμε στη διακριτική ευχέρεια του κεντρικού κράτους. Θα πρέπει, κατά τη γνώμη μου, να αναλάβει πρωτοβουλίες η τοπική αυτοδιοίκηση. Να εφαρμοστεί μία πολιτική «από τα κάτω» σε κάθε Δήμο, καταρχήν για κάθε υπηρεσία που υπάρχει η δυνατότητα ή η πολιτική βούληση και όταν ωριμάσει, με βάση την εμπειρία και τα αποτελέσματα, να επεκταθεί στο σύνολο των δημοτικών υπηρεσιών.

[1] Πως μπορεί το κεντρικό κράτος να ακυρώσει μία καλή ιδέα και πρακτική. Η περίπτωση της μέτρησης της απόδοσης των υπηρεσιών. Δημοσιεύτηκε στο Localit : https://localit.gr/site/archives/135191 

[2] Για περισσότερες πληροφορίες στο:

Council of Europe. 2012.TOOLKIT IV ON STRATEGIC MUNICIPAL PLANNING AND PERFORMANCE MANAGEMENT AT LOCAL LEVEL, Centre of Expertise for Local Government Reform