Του Ράλλη Γκέκα, Δρ. Οικονομικών ΤΑ
Την προηγούμενη εβδομάδα, με το άρθρο, «Η σύγχρονη πολυεπίπεδη διακυβέρνηση» ξεκίνησε η δημοσίευση σειράς άρθρων με αντικείμενο την εμπειρία και πρακτική, από ορισμένες τουλάχιστον ευρωπαϊκές χώρες, σχετικά με τις πρόσφατες διοικητικές μεταρρυθμίσεις. Έναυσμα αποτέλεσε η υπογραφή της προγραμματικής συμφωνίας μεταξύ Υπουργείου Εσωτερικών, ΚΕΔΕ και ΕΝΠΕ, η οποία αποτελεί την ουσιαστική έναρξη εργασιών του Προγράμματος «Οργάνωσης και Λειτουργικού Εκσυγχρονισμού των 325 Δήμων και των 13 Περιφερειών», συνολικού προϋπολογισμού 30,5 εκατ. ευρώ, το οποίο θα χρηματοδοτηθεί από το Επιχειρησιακό Πρόγραμμα «Μεταρρύθμιση Δημόσιου Τομέα» του ΕΣΠΑ 2014–2020. Στόχος, της σειράς αυτών των άρθρων, είναι η συμβολή στο διάλογο για την αξιολόγηση του «Καλλικράτη» και τις επικείμενες μεταρρυθμιστικές πρωτοβουλίες.
Το σημερινό άρθρο αποτελεί το πρώτο, μίας σειράς τριών καλών ευρωπαϊκών πρακτικών διοικητικών μεταρρυθμίσεων, που πραγματοποιήθηκαν σχετικά πρόσφατα στην Φινλανδία, την Γαλλία και την Ιταλία.
Για να μπορέσει ο αναγνώστης να παρακολουθήσει καλύτερα την παρουσίαση των τριών αυτών καλών πρακτικών, αποφασίστηκε τα άρθρα να έχουν την ίδια δομή. Να απαντούν δηλαδή ουσιαστικά στα ίδια ερωτήματα, τα οποία είναι:
- Γιατί επιλέχθηκε η συγκεκριμένη χώρα και η συγκεκριμένη εμπειρία;
- Ποια είναι τα χαρακτηριστικά της ΤΑ στη χώρα αυτή;
- Πως θα μπορούσε συνοπτικά να περιγραφεί η διοικητική μεταρρύθμιση;
- Ποιοι ήταν οι στόχοι της μεταρρύθμισης;
- Ποια είναι τα χαρακτηριστικά της μεταρρύθμισης;
- Τι διαδικασίες ακολουθήθηκαν κατά την εφαρμογή της μεταρρυθμιστικής πολιτικής;
- Ποια θα μπορούσαν να είναι τα κωδικοποιημένα συμπεράσματα της συγκεκριμένης μεταρρυθμιστικής εμπειρίας;
Είναι προφανές ότι τα ερωτήματα αυτά επιλέχθηκαν γιατί θα μπορούσαν να τεθούν με τον ίδιο τρόπο και στο σχεδιασμό των εθνικών μας μεταρρυθμιστικών πρωτοβουλιών. Τα συμπεράσματα δεν αποτελούν απαντήσεις στα Ελληνικά ερωτήματα, μπορούν όμως να χρησιμεύσουν, κατά τη γνώμη μου, ως μία αξιόλογη εμπειρία.
Γιατί είναι ενδιαφέρουσα η Φινλανδική εμπειρία
Η εμπειρία της Φινλανδικής Τοπικής Αυτοδιοίκησης παρουσιάζει ενδιαφέρον, όχι μόνο στον τομέα της πολυεπίπεδης διακυβέρνησης και της διαβαθμιδικής συνεργασίας, αλλά και στον τρόπο και τις διαδικασίες που επιλέχθηκαν για να εφαρμοστεί η μεταρρυθμιστική πολιτική. Όπως είναι γνωστό, η Φινλανδία είναι μία από τις πιο αποκεντρωμένες ευρωπαϊκές χώρες. Από αυτήν την άποψη, έχουν ιδιαίτερο ενδιαφέρον οι πολιτικές πολυεπίπεδης διακυβέρνησης, που εφαρμόζονται σε μία χώρα που βρίσκεται στην παγκόσμια αυτοδιοικητική πρωτοπορία.
Λόγω της επικαιρότητας της προσπάθειας μεταρρύθμισης του «Καλλικράτη» είναι αρκετά σημαντική, η Φινλανδική εμπειρία, για να πραγματοποιηθούν συγκριτικές αξιολογήσεις και να εξαχθούν ορισμένα χρήσιμα συμπεράσματα, λαμβανομένου πάντα υπόψη του βαθμού ανάπτυξης και αυτονομίας της ΤΑ στις δύο χώρες.
Η Φινλανδική ΤΑ
Η Φινλανδία είναι μια ενιαία χώρα, με σύστημα Τοπικής Αυτοδιοίκησης που αποτελείται από 313 δήμους, 18 περιφερειακά συμβούλια και μία αυτόνομη επαρχία, το νησιωτικό σύμπλεγμα Aland. Οι δαπάνες της ΤΑ καλύπτουν ένα μεγάλο ποσοστό των δημόσιων δαπανών (41% των συνολικών δημόσιων δαπανών το 2014). Στην Φινλανδική ΤΑ ανήκει μεγάλο μέρος των αρμοδιοτήτων, ιδιαίτερα στους τομείς της εκπαίδευσης, της υγειονομικής περίθαλψης και της κοινωνικής προστασίας. Οι ΟΤΑ στην Φινλανδία έχουν επίσης ένας κρίσιμο ρόλο – συμμετοχή, όσον αφορά στις δημόσιες επενδύσεις, οι οποίες και αντιπροσώπευαν, το 2014, το 54% των συνολικών δημόσιων επενδύσεων. Σημειώνεται ότι, εκτός από τις αρμοδιότητες, το Φινλανδικό Σύνταγμα και οι μεταγενέστεροι νόμοι, παρέχουν στους δήμους υψηλό βαθμό αυτονομίας.
Η μεταρρύθμιση
Η μεταρρύθμιση PARAS στη Φινλανδία ήταν μια πολυδιάστατη μεταρρύθμιση. Συμπεριλαμβάνει δημοτικές συγχωνεύσεις και διαδημοτικές συνεργασίας για την παροχή υπηρεσιών (ιδίως στους τομείς της υγειονομικής περίθαλψης και της εκπαίδευσης) και την καλύτερη διακυβέρνηση στις αστικές περιοχές. Στις συγχωνευόμενες ή συνεργαζόμενες κοινότητες, η μεταρρύθμιση είχε επίσης αντίκτυπο στις διοικητικές, οργανωτικές και λειτουργικές τους πρακτικές (οργανωτική αναδιάρθρωση, εισαγωγή νέων πρακτικών κ.λπ.).
Η μεταρρύθμιση υλοποιήθηκε μεταξύ του 2009 και του 2012. Καθώς οι αποφάσεις ήταν προαιρετικές, κάθε δήμος / αστική περιοχή υλοποίησε (ή όχι), τα σχέδιά του με τον δικό του ρυθμό. Το 2009, η κεντρική κυβέρνηση υπέβαλε έκθεση στο κοινοβούλιο σχετικά με τη μεταρρύθμιση για την αναδιάρθρωση δήμων και υπηρεσιών. Στο τέλος της μεταρρυθμιστικής περιόδου, η κεντρική κυβέρνηση έστειλε ερωτηματολόγιο στους δήμους, για να διαπιστώσει ποιες αποφάσεις έλαβαν στο πλαίσιο της μεταρρύθμισης.
Το 2011, έγιναν τροποποιήσεις στο νόμο, που ρυθμίζουν τη διαδημοτική συνεργασία, παρέχοντας στην κυβέρνηση την εξουσία να επιβάλλει συνεργασία στους δήμους (τομείς κοινής διαχείρισης της κοινωνικής και υγειονομικής περίθαλψης), σε περίπτωση που δεν μπορούν να λάβουν αποφάσεις από μόνοι τους εντός του χρονικού διαστήματος που απαιτείται από το νόμο.
Οι στόχοι της μεταρρύθμισης.
Οι στόχοι της μεταρρύθμισης ήταν:
- Ενίσχυση των δημοτικών και υπηρεσιακών δομών
- Βελτίωση της παραγωγικότητας
- Περιορισμός του ρυθμού αύξησης των τοπικών δημοσίων δαπανών
- Δημιουργία σταθερής βάσης για την παροχή των τοπικών υπηρεσιών
Ο νόμος ορίζει ότι οι στόχοι αυτοί θα μπορούσαν να επιτευχθούν με τρεις προσεγγίσεις:
- Συγχώνευση δήμων.
- Δημιουργία μεγαλύτερων χωρικών ενοτήτων, για παροχή υπηρεσιών μέσω της διαδημοτικής συνεργασίας.
- Ενίσχυση του πλαισίου λειτουργίας της μητροπολιτικής περιοχής του Ελσίνκι και σε άλλες αστικές περιοχές.
Ο νόμος θέσπισε ποσοτικά όρια για την παροχή υγειονομικής περίθαλψης και εκπαίδευσης. Ο δήμος που είναι υπεύθυνος για την πρωτοβάθμια υγειονομική περίθαλψη ή τις συναφείς υπηρεσίες, έπρεπε να συγκεντρώνει τουλάχιστον 20.000 κατοίκους. Κατά παρόμοιο τρόπο, οι δήμοι που είχαν ως αρμοδιότητα να παρέχουν υπηρεσίες βασικής εκπαίδευσης, έπρεπε να έχουν τουλάχιστον 50.000 κατοίκους.
Χαρακτηριστικά της μεταρρύθμισης
Οι δημοτικές συγχωνεύσεις ήταν εθελοντικές και βασίστηκαν σε δημοτικά σχέδια που καταρτίστηκαν στην αρχή της μεταρρυθμιστικής διαδικασίας. Τα δημοτικά συμβούλια των δήμων που συγχωνεύθηκαν, κατά την περίοδο 2007-08, συνενώθηκαν σε ένα μεγάλο συμβούλιο, το οποίο παρέμεινε μέχρι τις δημοτικές εκλογές του 2008.
Όσον αφορά στη διαδημοτική συνεργασία (περιοχές κοινής διαχείρισης, για την επίτευξη των ορίων πληθυσμού που ορίζει ο νόμος για τις υπηρεσίες υγειονομικής περίθαλψης και εκπαίδευσης), οι εμπλεκόμενες τοπικές αρχές θα μπορούσαν να επιλέξουν – συμφωνήσουν ότι οι λειτουργίες των συνδιαχειριστικών περιοχών θα διεξάγονται από κοινού ή από μία τοπική αρχή, εξ ονόματος μιας ή περισσοτέρων άλλων τοπικών κυβερνήσεων.
Τέλος, στη μητροπολιτική περιοχή του Ελσίνκι και σε άλλες αστικές περιοχές, που αναφέρονται ειδικά στο νόμο (ιδίως σε αστικές περιφέρειες με αυξητικές δημογραφικές τάσεις και δυναμική οικονομία), οι αστικές αρχές έπρεπε να σχεδιάσουν προγράμματα προκειμένου να αντιμετωπίσουν τα προβλήματα που συνδέονται με τη διασπορά και την ανεπαρκή συνεργασία των υπηρεσιών, καθώς και για την οργάνωση των μεταφορών και της στέγασης. Ορισμένοι δήμοι σχεδίασαν επίσης προγράμματα συνεργασίας, παράλληλα με τα περιφερειακά προγράμματα.
Η διαδικασία της μεταρρύθμισης
Η μεταρρύθμιση PARAS σχεδιάστηκε από την κεντρική κυβέρνηση, σε συνεργασία με την Ένωση Τοπικών και Περιφερειακών Αρχών. Η μεταρρύθμιση στηρίχθηκε σε Επιχειρησιακό Πρόγραμμα (ΕΠ) για την εφαρμογή της. Το ΕΠ συμπεριελάμβανε και οικονομικά κίνητρα, οργανωτικά μέσα και εργαλεία διαβούλευσης.
Επιπλέον, το 2007 δημιουργήθηκε ένα ερευνητικό πρόγραμμα πενταετούς διάρκειας (ερευνητικό πρόγραμμα ARTFU), για την αξιολόγηση του έργου PARAS. Χρηματοδοτήθηκε και συμμετείχαν από κοινού η Ένωση Φινλανδικών Τοπικών και Περιφερειακών Αρχών, επτά υπουργεία, επτά πανεπιστήμια και 40 δήμοι, που έγιναν αποδεκτοί στο πρόγραμμα. Στους 40 δήμους που συμμετείχαν υπήρχαν περιπτώσεις συγχώνευσης, διαδημοτικής συνεργασίας, δήμοι σε κεντρικές πόλεις με status περιφέρειας και άλλοι δήμοι.
Χρηματοοικονομικά κίνητρα χρησιμοποιήθηκαν για την προώθηση δημοτικών συγχωνεύσεων. Έχει θεσμοθετηθεί επιχορήγηση συγχώνευσης για την περίοδο 2008-13. Το μέγεθος της επιχορήγησης καθορίστηκε από το μέγεθος του πληθυσμού και από τον αριθμό των συγχωνευόμενων δήμων. Επιπλέον, η μεταρρύθμιση εγγυάται ότι δεν θα υπάρξουν απολύσεις σε συγχωνευμένους δήμους, κατά τη διάρκεια των πέντε ετών, μετά από τη δημοτική συγχώνευση.
Η κεντρική κυβέρνηση ενεργοποίησε συμφωνίες για την εφαρμογή διαρθρωτικών μεταρρυθμιστικών μοντέλων, ειδικότερα, σε τομείς όπως η χρήση γης, η στέγαση και οι μεταφορές. Αξίζει να σημειωθεί ότι αυτές οι συμφωνίες δεν συμπεριλήφθηκαν στην αρχική νομοθεσία, αλλά εισήχθησαν αργότερα, όταν μια έκθεση παρακολούθησης, που υποβλήθηκε στην κυβέρνηση το 2009, αποκάλυψε ότι η συνεργασία δεν είχε σημειώσει μεγάλη πρόοδο, ιδιαίτερα στις αστικές περιοχές.
Δεν ζητήθηκε η γνώμη των πολιτών στα αρχικά στάδια της μεταρρύθμισης. Τα δημοψηφίσματα χρησιμοποιήθηκαν ως εργαλεία διαβούλευσης μόνο σε μικρό αριθμό (18), δήμων. Κάθε δήμος ήταν ελεύθερος να εισαγάγει (ή όχι), δημοψήφισμα.
Οι ομάδες εργασίας, που ήταν επιφορτισμένες με την αναμόρφωση της μεταρρύθμισης περιελάμβαναν μέλη από τα κυβερνητικά κόμματα, καθώς και κόμματα της αντιπολίτευσης και μέλη της Φινλανδικής Ένωσης Τοπικών και Περιφερειακών Κυβερνήσεων. Αυτό επέτρεψε, στη μεταρρύθμιση, να αποκτήσει μια μεγάλη βάση πολιτικής συναίνεσης και στήριξης. Επισημαίνεται ότι η μεταρρύθμιση συνεχίστηκε με τον ίδιο ρυθμό, χαρακτηριστικά και στόχους, παρά την αλλαγή της κυβέρνησης, κατά τη διάρκεια της μεταρρυθμιστικής διαδικασίας.
Είναι χαρακτηριστικό ότι, με την ολοκλήρωση του προγράμματος PARAS, μία νέα μεταρρυθμιστική πρωτοβουλία, με τίτλο «Νέοι Δήμοι 2017», τέθηκε σε διαβούλευση. Κύριος στόχος αυτής της πρωτοβουλίας αυτής είναι οι νέοι δήμοι να καταστούν πιο ισχυροί οικονομικά και λειτουργικά και να εξοπλιστούν αποτελεσματικά, ώστε να απαντήσουν στις σύγχρονες προκλήσεις όπως είναι η γήρανση του πληθυσμού και η μετανάστευση.
Συμπεράσματα
Τα στοιχεία που, κατά τη γνώμη μου, έχουν ενδιαφέρον από την Φιλανδική εμπειρία, κωδικοποιημένα, θα μπορούσαν να ήταν:
- Ο χρόνος της μεταρρύθμισης. Η μεταρρύθμιση δεν σχεδιάστηκε ψηφίστηκε εφαρμόστηκε σε έξι μήνες.
- Το προαιρετικό των συγχωνεύσεων, που αποτελούσε ενιαίο σύστημα με τον έλεγχο και όταν ξεπέρασε συγκεκριμένα χρονικά όρια μετατράπηκε σε υποχρεωτικό.
- Οι διαδικασίες συνεχούς αξιολόγησης της πορείας της μεταρρύθμισης και επανατροφοδότησης του συστήματος.
- Το χωροταξικό διαμορφώθηκε σε σχέση με την ακτίνα δράσης των μεταφερομένων αρμοδιοτήτων.
- Η ουσιαστική παρέμβαση στη διαχείριση των μητροπολιτικών περιοχών.
- Η δημιουργία δήμων πολλών ταχυτήτων, με διαφορετικές αρμοδιότητες.
- Η αντιμετώπιση των προβλημάτων απομάκρυνσης των δήμων, λόγω του νέου μεγέθους, από τον πολίτη. Δεν είναι δυνατόν, σε αυτό το σημείο, να μην υπενθυμιστούν οι σχετικές πρόνοιες του «Καλλικράτη», οι οποίες δεν ενεργοποιήθηκαν ποτέ.
- Η διαβαθμιδική συνεργασία.
- Η θεσμοθέτηση κινήτρων και επιχορηγήσεων.
- Η περιορισμένη χρήση τοπικών δημοψηφισμάτων. Σε μία χώρα με μεγάλη εφαρμογή διαβουλευτικών και συναινετικών διαδικασιών, η χρήση των τοπικών δημοψηφισμάτων χάνει συνεχώς οπαδούς, λόγω των κινδύνων που υπάρχουν, εάν δεν σχεδιαστούν και υλοποιηθούν σωστά, να καταλήξουν εργαλεία προώθησης λαϊκίστικων και τοπικιστικών αιτημάτων και πολιτικών.
- Η διοικητική μεταρρύθμιση είναι μία αέναη διαδικασία.
Για περισσότερα:
OECD. Multi- Level Governance Reform. OECD publishing
CEMR. Local and Regional Governments in Europe Structures and Competences
CEMR. Decentralisation at a crossroads Territorial reforms in Europe in times of crisis